清末新政与预备立宪

叙事

一道从西安发出的上谕

1901年1月29日，一道以光绪皇帝名义发出的上谕，从西安的临时行在传向全国。

上谕的意思是：变法。要各级大员就官制、科举、学校、财政、军政，把该改的都提出来，限期两个月复奏。

这道上谕的发出地点本身就是一份判决书。此时距离八国联军进京不过半年，两宫仍在西狩途中，赔款的谈判正在北京进行。发布上谕的人是慈禧太后——三年前，她刚刚亲手终止过一场变法，并把六个主张变法的人送上了菜市口；一年前，她刚刚相信过一批自称刀枪不入的人，并向十一国宣战。

现在她要变法了。

上谕里有一段很值得看的话，大意是：康有为那一套不是变法，是乱法；朝廷现在要做的，是取外国之长，补中国之短。

这句话的功能很清楚——她需要一个说法，让”我今天做的事”和”我三年前杀人时反对的事”看上去不是同一件事。说法是否服人并不要紧。要紧的是，从这一刻起，清朝推行了它两百多年历史上规模最大的一场改革。

三个月后，1901年4月21日，督办政务处成立，成为新政的中枢。张之洞与刘坤一联衔上奏，把练兵、兴学、变法的条陈一条条列出来。这些条陈后来大部分变成了政策。

一个必须先说清楚的事实是：新政不是一纸空文。它真的做了事，而且做的事一件比一件更彻底。彻底到最后，它把自己的地基一起挖掉了。

断掉一千三百年

先从最狠的一刀说起。

1902年，《钦定学堂章程》颁布。1904年，《奏定学堂章程》施行，从蒙学到大学堂，一整套学制被搭了出来。新式学堂开始在各省铺开。

问题随之而来：读书人凭什么去新学堂？

在这个国家，读书的目的从来是明确的——考试，做官。学堂里教的是算学、格致、外语、体操，考出来给什么？如果举人进士的路还在，那条路走了一千多年，路面被踩得又光又硬，没人会去走旁边的荒草地。

1905年9月2日，上谕发布：自丙午科起，所有乡试、会试一律停止，各省岁科考试也一并停止。

推动这件事的是袁世凯、张之洞等一批地方督抚的会奏。他们的理由极其实用：不停科举，学堂办不成；学堂办不成，人才出不来；人才出不来，什么都办不成。

于是一千三百年的取士之途，在一纸上谕里断了。

后世常说这是新政最有魄力的一步。它确实是。但要理解它的重量，得看看它拆掉的是什么。

科举不只是一场考试。它是一条把全国每一个村子里最聪明的少年，与紫禁城连在一起的通道。哪怕一辈子只中个秀才、只坐在乡下教蒙童，那个人心里也始终有一根线连着朝廷——他的学问、他的身份、他在乡里被人尊敬的资格，全部由这个王朝授予。

科举一废，这根线断了。

一个二十岁的士子，昨天还在背四书，今天被告知这套东西不再兑换任何东西。他要么进新学堂，要么出洋。而不管进哪一条路，他学到的第一样东西都是：这个国家落后了，落后的原因在制度。

那些年学堂扩张得极快。到1909年，全国学堂已接近六万所，学生一百六十余万人——放在此前任何一朝，这都是想都不敢想的数字。同时，出洋的潮水涌向日本，1905至1906年达到高峰。这批留日学生究竟有多少人，各家统计从七千余到一万七千余不等，实在是因为他们流动太快、一人报几个学校，谁也数不清。

数不清没关系。要紧的是他们在东京读到了什么、加入了什么——同盟会就是1905年在东京成立的。

清廷用十年时间，给自己培养了一代不需要它、也不感激它的知识人。这不是失误，这是逻辑：你既然承认旧制度不行，就没有立场再要求读书人忠于旧制度。

一支训练精良的军队，交给了别人

第二刀砍在军制上。

1903年，练兵处设立。北洋新军按新式操典、新式编制、新式饷章练起来，此后计划推向全国：三十六镇。

新军和绿营、防军完全不是一回事。它招兵有条件——要识字，要身家清白；它有随营学堂，士兵要上课；它的军官多半出自各级武备学堂，不少人还留过日本。它是一支被现代教育重新塑造过的军队。

到1911年武昌起义前，三十六镇的计划完成了一大半，编成的约有十四镇、十八混成协（另有一说是十六镇）。

这里有一个所有改革者都会撞上的问题：你要一支有文化的军队，就得到一支会思考的军队。

会思考的士兵会读报，会讨论时局，会问一句凭什么。而当时的报纸、当时的时局、当时给出的答案，没有一个是对朝廷有利的。革命党人往新军里派人，派得极其顺手——他们不需要煽动什么，只需要把士兵们已经在想的事情，说出来。

1911年10月10日，武昌城内首先动手的，正是这支新军。

清廷花了十年，用最好的钱、最好的教官、最好的学堂，为这个王朝造出了一支像样的近代陆军。然后这支军队掉转枪口。

一场战争改变了辩论的题目

1904年到1905年，日本和俄国在中国东北打了一仗。战场在中国，清廷宣布局外中立——这句话本身已经说尽了那个时代。

日本赢了。

这场战争的胜负在当时的中国被赋予了一个几乎无人反对的解释：立宪的小国打赢了专制的大国，胜的不是舰炮，是政体。

这个解释在史学上未必站得住，但它在1905年的中国是一种共识。它一举把”立宪”从士人的书房议论，抬进了朝廷的议事日程。原来只在报纸上说话的立宪派，忽然有了在朝堂上说话的理由；而朝中的开明大臣，也终于找到了一个可以对太后说出口的说法。

于是有了出洋考察。

正阳门车站的那颗炸弹

1905年9月24日，五位大臣——载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方、绍英——准备从正阳门车站启程出洋考察宪政。

革命党人吴樾扮作仆役登车，怀里带着炸弹。车厢挂钩相撞时车身一震，炸弹提前爆炸。吴樾当场身亡，载泽、绍英受伤。

吴樾是安徽人，读过书，他不相信立宪。他的判断是：立宪一旦成了，人心就会安定下来，革命就再也没有机会。所以他要炸掉的不是这五个人，是立宪本身。

朝廷的反应是：这事照办。

1905年10月26日改派尚其亨、李盛铎，补上徐世昌、绍英的缺。1905年12月7日，端方、戴鸿慈一路先行；1906年1月14日，载泽一路继行。他们走了日、美、英、法、德、俄、比利时等十几个国家，回来带了一堆报告。

载泽回来后上了一道密折。这道折子是理解整场预备立宪的钥匙。

他没有讲民权，没有讲自由。他讲的是三条好处：立宪则皇位永固；立宪则外患渐轻；立宪则内乱可弭。

翻译过来是：立宪对您有利。它不是要削您的权，是要保您的位；不是把江山分出去，是把江山焊死。

这个论证救活了预备立宪——它让最不可能同意立宪的人同意了立宪。而它同时也给整场立宪判了死刑：一场以巩固皇权为目的的立宪，注定在皇权与民权真正冲撞的那一天，选择前者。

后来的每一件事，都在这条线上运行。

九年，五年，与一份把皇权写进宪法的宪法

1906年9月1日，预备仿行宪政的上谕颁布。上谕给出的原则是：大权统于朝廷，庶政公诸舆论。

这十二个字很值得琢磨。前六个字说的是主权，后六个字说的是言论。它承诺的是”让你们说话”，而不是”让你们做主”。

紧接着的中央官制改革，把六部改成十一部。改革的过程中，满汉大臣为部院的归属反复较量，最终的结果是权力比改革前更集中于亲贵之手。

1908年8月27日，《钦定宪法大纲》颁布。

这是中国历史上第一份具有宪法性质的文件。它以1889年的《大日本帝国宪法》为蓝本，但删掉了其中限制君权的条款。全文二十三条：君上大权十四条，臣民权利义务九条——而且后者是作为”附”列在后面的。

它的第一条是：大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴。

同时公布的还有九年预备立宪的逐年筹备清单：哪一年办什么，清清楚楚。九年之后，也就是1916年，开国会。

对朝廷来说，这是一份诚意；对已经等了很久的立宪派来说，这是一份判决——九年，太长了。

三个月后，1908年11月14日，光绪皇帝死于瀛台，年三十八。第二天，11月15日，慈禧太后死。

这两个人在同一个昼夜之间相继离世，其中的巧合至今是史学与法医学共同追查的问题。但对新政而言，后果只有一个：这架已经开动的机器，从此没有了驾驶员。

继位的是一个不满三岁的孩子，摄政的是他的父亲载沣。载沣二十六岁，谨慎、寡断，做的第一件大事是罢黜袁世凯。他要把权力收回到皇族手里——这个判断在权术上说得通，在政治上是灾难的开始。

咨议局：一群人第一次坐在了一起

1909年10月14日，各省咨议局同日开幕。

这是九年清单里的一项，是”预备”的一部分。全国二十一个咨议局（新疆暂缓办理），议员定额一千七百七十五人。

朝廷设计咨议局的初衷是：让地方绅商有个说话的地方，把民气引到一个可控的容器里。它没有立法权，决议要督抚认可，督抚不认可可以驳回。

但朝廷忽略了一件很朴素的事：在此之前，这些人从来没有机会坐在同一间屋子里。

各省最有钱、最有功名、最有声望的绅士被选了出来，坐进一间议事厅，发现彼此的意见惊人地一致，也发现自己人多。他们迅速学会了议事规则、辩论程序、联名上书。江苏咨议局议长张謇——一个状元出身的实业家——很快成为全国立宪派的领袖。

1910年，资政院开院。它是国会的预备，定额二百人，其中一半由朝廷钦选，一半由各省咨议局互选。朝廷以为一半钦选就能控住场面。结果是资政院开会没多久就开始弹劾军机大臣，逼问朝廷：军机处到底对谁负责。

朝廷造了一个容器，容器里的东西开始要求换掉容器。

三次请愿，与一次驱散

咨议局成立后，立宪派做的第一件大事，是要求速开国会。

1910年一年之内，请愿代表进京三次。

第一次在1月，第二次在6月，朝廷的答复都是：九年之期不可变。第三次在秋天，声势最大——十几个省的咨议局联名，各地商会、学界、华侨一齐响应，代表递上万民血书，有人断指，有人剖腹明志。连一些督抚也联名上奏，请朝廷提前开国会。

1910年11月4日，朝廷让步了：预备期由九年缩短为五年，定于宣统五年，也就是1913年，召开国会。

这是清廷在整场立宪中做出的最大一次让步。它的做法是这样的：宣布缩短年限，同时下令请愿代表即刻回籍，不得再行请愿；对仍在活动的，由地方官押送回乡。

一手给糖，一手驱散。

这两件事合在一起产生的效果，比什么都不做还坏：它让所有人都看明白了，让步不是因为被说服，是因为被压迫；只要压得够狠，就还能再要来一点。

温和派的政治资本，就是在这一年被消耗光的。

十三个人的内阁

1911年5月8日，责任内阁成立。

这本是九年清单里的正项——预备立宪的关键一步，废除军机处，设内阁总理大臣，向未来的国会负责。立宪派等这一天等了五年。

名单公布出来：总理大臣庆亲王奕劻，协理大臣那桐、徐世昌。阁员共十三人，其中满蒙贵族九人——皇族占了七个；汉人四人。

内阁的核心位置——民政、度支、陆军、海军——全部在皇族手里。

这就是后来被叫作”皇族内阁”的东西。

立宪派的反应几乎是一瞬间的。各省咨议局联合会上书，指出按各国通例，皇族不宜组阁。朝廷的回复大意是：用人之权在朝廷，议员不得干预。

事情到这里就清楚了。

五年来，立宪派做的一切——请愿、上书、组织、忍让——是建立在一个前提上的：朝廷是可以谈的。1911年5月8日，这个前提被朝廷自己亲手取消了。

第二天，1911年5月9日，铁路干线国有的上谕颁布。此前商办的川汉、粤汉铁路收归国有，而这些路是各省绅商真金白银集资修的。这一下，连”钱”也谈不拢了。

四川的保路风潮由此而起，朝廷调湖北新军入川弹压，武昌兵力空虚。

1911年10月10日夜，武昌新军起事。

十九条太晚了

武昌枪响后，朝廷的动作快得惊人。

1911年11月3日，《宪法重大信条十九条》颁布。这份文件把《钦定宪法大纲》几乎推翻了：皇帝的权力以宪法所规定者为限，内阁总理大臣由国会选举，皇族不得为总理大臣及国务大臣。

这是一份真正意义上的虚君宪法。如果它出现在1908年，甚至出现在1910年，历史的走向都可能不同。

它出现在1911年11月。此时十几个省已经独立，各省的咨议局——那些朝廷自己开设的、原本用来引导民气的机构——纷纷成了独立的宣告者。

没有人再看那十九条。

一个不那么痛快的结论

回头看这十年，最难的地方在于：新政不是失败在什么都没做，它恰恰失败在做了很多事。

它废掉科举，于是读书人不再属于它。 它兴办学堂，于是年轻人学会了用新的尺子量它。 它编练新军，于是它有了一支能打的军队，而这支军队最终不为它打。 它开设咨议局，于是全国的士绅第一次有了合法的组织形式和公共发言的讲台。

每一项都是往前走的，每一项都在为它自己制造掘墓人。

这不是因为改革错了，而是因为它自始至终守着一条不能碰的线——载泽那道折子里就已经写明：立宪是为了皇位永固。当立宪与皇位真的冲突时，1911年5月8日那份名单，给出了答案。

改革唤起期待，而期待必须被交付。交付不了的每一次，都被记在账上。清廷把账一直拖到了1911年——而账是要还的。

考据

关于起点的年份。 新政的起点通常系于1901年1月29日的西安上谕。此日为光绪二十六年十二月初十——农历尚在二十六年，公历已入1901年。故”1900年下诏变法”与”1901年新政开始”两种系年都能见到。本站一律以公历系年，原始纪年记入 era。这正是本项目的通例（同澶渊之盟条）。

关于科举的废止。 1905年9月2日上谕明定”自丙午科为始”停止乡、会试。丙午科即原定于光绪三十二年（1906年）举行的科举。所以”1905年废科举”与”1906年科举实际停止”两说都成立，前者指诏令年，后者指执行年。本条采诏令年。会奏者除袁世凯、张之洞外，尚有赵尔巽、周馥、岑春煊、端方等封疆大吏，是一次督抚集体行动，非某一人之功。

关于皇族内阁的构成。 通行说法为十三人中满蒙贵族九人（内皇族七人）、汉四人；另有作满八人（内皇族五人）、汉四人、蒙一人者。两说的差别在于蒙古旗人是否单列、以及”皇族”的界定范围（宗室 / 觉罗 / 近支）。本条采前说，并在 disputes 中并存后说。无论采哪一说，“皇族过半、汉人不足三分之一”这一点不变，而这正是当时舆论的着眼处。

关于留日学生人数。 此数据在史学上是出了名的不可靠。日本外务省档案作1906年七千二百八十三人、1907年六千七百九十七人；而中文记述常作1906年八千至一万二千人，甚至有一万七千余人之说。差异的根源在于：留日学生流动极大，同一人可能在数校注册，速成班学期极短，统计口径互不兼容。本条不采单一数字，只书”高峰”与”诸说不一”。

关于新军的编成数。 三十六镇是计划，实际编成有”十四镇、十八混成协、四标”与”十六镇、十六混成协、四标”两说。有意思的是，两说的战略单位总数都恰是三十六——与原计划之数暗合，这本身提示了统计口径的构造性。本条采前说，并存后说。

关于资政院开院之日。 1910年9月1日与10月3日两说并见，前者或指开院礼，后者或指第一次会议。未详考，故正文只书年，不书月日。

关于《钦定宪法大纲》。 二十三条：君上大权十四条，臣民权利义务九条。以1889年《大日本帝国宪法》为蓝本，但删去了其中限制君权的条款——这一判断为学界通说。其第一条原文见 sources 中 s3。⚠️ 本条目引用的诏令原文与卷次尚未据原始文献实查，verified: false，卷次一律标「待核」。本站铁律：不得凭记忆填写卷次。实查后回填。

关于新政的评价。 这是本条目最大的争议。二十世纪长期的定论是”骗局说”；自二十世纪八十年代以来，学界对新政的近代化实绩（学制、法律、军制、地方自治、实业）多有重估，倾向于承认其制度性成就，同时指出其政治改革始终以不让渡皇权为界。本条采后一立场，理由记于 disputes[0].adopted_reason: scholarly_consensus。读者应知这是一个仍在争论中的问题，本站的取舍是一个判断，不是一个事实。

注释

• 行在（xíng zài）：皇帝离京期间的临时驻跸之地。1900年至1902年，清廷行在在西安。
• 督办政务处：1901年设，新政的中枢协调机构，非正式衙门，职能类似改革领导小组。
• 丙午科：干支纪年的科考年份，指原定于1906年举行的一科。
• 镇 / 混成协 / 标：清末新军编制。镇约相当于师，协相当于旅，标相当于团。一镇满编约一万二千人上下。
• 咨议局（zī yì jú）：1909年各省设立的地方议事机构。有议事权，无立法权，决议须经督抚认可。
• 资政院：1910年设，国会的预备机构。议员半数钦选、半数由各省咨议局互选。
• 载泽（zài zé）：宗室，出洋五大臣之首，归国后密陈立宪三大利，后任度支大臣。
• 载沣（zài fēng）：光绪帝之弟，宣统帝生父，1908年起任监国摄政王。
• 吴樾（wú yuè）：安徽桐城人，1905年在正阳门车站袭击出洋五大臣，当场身亡。
• 奕劻（yì kuāng）：庆亲王，1911年任内阁总理大臣。
• 那桐（nà tóng）：满洲镶黄旗人，1911年任内阁协理大臣。
• 张謇（zhāng jiǎn）：江苏南通人，光绪二十年状元，实业家，江苏咨议局议长，立宪派领袖。
• 正阳门：北京内城正南门，俗称前门。清末京奉、京汉铁路车站设于其东西两侧。